今年以來，礦業(yè)開始回暖，在礦業(yè)開發(fā)利用過程中，仍然存在不規(guī)范現象。如何統(tǒng)籌好土地管理與礦業(yè)開發(fā)的關系，使礦業(yè)開發(fā)利用與中央節(jié)約集約用地精神、相關法律法規(guī)相銜接？多年來，國家相關部門堅持法治為先、問題導向、綜合治理，在持續(xù)推進相關政策改革、保障礦業(yè)正常運行的同時，有效提升礦業(yè)用地的綜合開發(fā)利用水平。
礦業(yè)用地的特殊性
土地，是人類生產生活中不可或缺的自然資源。礦產資源勘查和開發(fā)離不開對土地資源的占用、開發(fā)、利用等，礦業(yè)用地一般指礦業(yè)權人依法進行礦產勘查、采礦、選礦、修復治理等礦山生產活動所必須占用的土地，分為礦產勘查用地和礦山生產用地。
在土地管理上，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地的所有權不允許以任何形式轉讓，但土地使用權可以依法轉讓。土地使用權和礦業(yè)權兩權分離，采取兩套完全不同的準入制度。礦業(yè)用地的相關規(guī)定散見于《民法典》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《礦產資源法》、《土地復墾條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件中。
對于勘查用地，《土地管理法（2019年修訂）》第五十七條規(guī)定，建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。據此，在法律層面上，礦產勘查用地被明確界定為臨時用地。
《自然資源部關于規(guī)范臨時用地管理的通知》(自然資規(guī)〔2021〕2號)，進一步明確和細化了臨時用地相關內容：礦產資源勘查、工程地質勘查、水文地質勘查等，在勘查期間臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設施、進場道路等鉆井及配套設施使用的土地可界定為臨時用地使用范圍，等等。
對礦業(yè)生產用地，《土地管理法（2019年修訂）》第四條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中，建設用地包括了工礦用地。
2020年，自然資源部發(fā)布《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將工礦用地進行了細分。工礦用地指用于工礦業(yè)生產的土地。其中，工業(yè)用地指工礦企業(yè)的生產車間、裝備修理、自用庫房及其附屬設施用地，包括專用鐵路、碼頭和附屬道路、停車場等用地，不包括采礦用地。采礦用地指采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產用地及排土（石）、尾礦（矸石）堆放用地。
在用地取得上，礦山生產用地可通過臨時用地、征地、集體經營性建設用地入市的方式獲得。對于使用時間短、并且可以快速修復的土地，可以適用臨時用地的法律規(guī)定，按照現行臨時用地的要求辦理用地手續(xù)。依據2019年修訂后的《土地管理法》，除由政府組織實施的能源基礎設施建設需要用地外，大部分經營性采礦用地已無法通過土地征收方式進行供地；集體經營性建設用地入市成為新的供地方式，規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。
應該看到，礦業(yè)用地尤其是采礦用地，由于礦產資源賦存條件、開采方式不同，與一般建設用地相比具有明顯的特殊性、復雜性。有研究曾將采礦用地的特殊性歸納為：采礦用地利用方式不同對土地的影響不同；采礦用地類型多，情況復雜；采礦用地的使用期限由礦產資源開采周期決定，等等。
同時還應看到，礦用土地在法律屬性上歸屬建設用地的工礦用地，又可細分為礦產勘查用地和礦業(yè)生產用地，而礦業(yè)生產用地又可細分為工業(yè)用地和采礦用地兩個細類。因此，礦業(yè)用地的取得須根據每個項目的具體情況分別對待，靈活采用臨時用地、征地、集體經營性建設用地入市等不同方式解決。而現實中，礦業(yè)用地審批涉及自然資源、林業(yè)、環(huán)境等部門，相關法律法規(guī)銜接不暢。尤其是采礦用地，按建設用地管理，長期以來存在用地取得時限長、成本高、退出難等問題。
進入新時代，生態(tài)文明建設、經濟社會高質量發(fā)展對土地管理、礦產資源合理開發(fā)提出了新的更高要求。銜接好相關法律法規(guī)，處理好依法采礦與合理使用土地關系，成為礦業(yè)用地政策改革完善的落腳點。
探索采礦用地方式改革
長期以來，自然資源部高度重視礦業(yè)用地政策研究與改革實踐，在采礦用地改革上進行大量積極而有益的探索。
法律規(guī)定了臨時用地制度，為采礦用地方式改革提供了遵循。為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理制度改革，2005年原國土資源部通過《關于對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關問題的批復》，同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收后出讓的方式改革為以臨時用地的方式供地，既保障礦山企業(yè)用地，又嚴格保護耕地、維護農民土地權益。
2011年，原國土資源部分別在山西平朔露天煤礦、內蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴大采礦臨時用地方式試點改革；2012年在山西省范圍內擴大試點范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。
廣西平果鋁土礦采礦臨時用地方式改革試點驗收后，學術界和相關政府部門基本肯定了臨時性采礦用地方式的價值，被認為是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。擴大試點改革，不僅有效化解了采礦用地供應矛盾，合理調整了政府、企業(yè)和農民的三者利益，而且節(jié)約集約利用了土地，促進了礦產資源開發(fā)利用。更為重要的是，實踐探索中礦用土地存在的問題得以逐步厘清，相關政策不斷完善。
2016年，原國土資源部聯合四部委發(fā)布的《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》明確提出，要完善用地政策，根據不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對性強的用地政策。該文件對礦用土地管理改革的內容已有所涉及。
2020年6月，自然資源部印發(fā)《關于做好采礦用地方式改革試點有關工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉化。之后，自然資源部抓緊研究完善礦業(yè)用地政策，保障采礦用地合理需求。積極推進《礦產資源法》修改，研究制定集體經營性建設用地入市指導意見文件；按照《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》要求，積極推進“凈礦”出讓，做好與用地用海用林用草等審批事項的銜接，確保礦業(yè)權人可以正常開展勘查開采工作。
對礦用土地政策走向，有專家認為應掌握幾點：土地供應政策與國家產業(yè)政策、國家發(fā)展規(guī)劃緊密相連，屬于國家鼓勵類產業(yè)的，土地供應自然就相對寬松；土地供應指標、供應標準各個行業(yè)不一樣，戰(zhàn)略性礦產資源的用地審批應該比較容易等等。加快釋放土地政策紅利
土地復墾是提高土地社會效益、經濟效益和生態(tài)效益的重要途徑，更是礦業(yè)權人使用土地而必須依法履行的義務。
《土地復墾條例》規(guī)定，生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人負責復墾。但是，由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的生產建設活動損毀的土地，由縣級以上人民政府負責組織復墾。露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；地下采礦等造成地表塌陷的土地；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地，由土地復墾義務人負責復墾。
修訂后的《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》明確，采礦權人應當依照國家有關規(guī)定，計提礦山地質環(huán)境治理恢復基金，統(tǒng)籌用于開展礦山地質環(huán)境治理恢復和土地復墾。
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，相關制度密集出臺。黨的十九大報告提出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的實踐中，礦業(yè)領域的土地復墾被賦予了新的內涵和外延。
而伴隨著生態(tài)文明建設的深入推進，礦區(qū)生態(tài)修復政策紅利不斷釋放。2015年，《中共中央、國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確，要加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題，開展礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理。同時，我國加快推進立法修法工作，如長江保護法、森林法、防沙治沙法、土地管理法，及礦產、草原、自然保護地、國土空間開發(fā)保護等方面的重要法律，為國土修復提供全面法律支撐。中央財政安排生態(tài)保護修復相關轉移支付資金，真金白銀地支持生態(tài)保護修復。京津冀周邊、汾渭平原、長江經濟帶、黃河流域等重點地區(qū)歷史遺留廢棄礦山環(huán)境修復治理被納入其中。
如何建立礦山生態(tài)修復的市場化機制？鑒于土地資源的再開發(fā)、再利用是礦山生態(tài)修復中的主要利益來源，業(yè)內專家認為應充分釋放礦山生態(tài)修復中的土地政策紅利。
2019年底，自然資源部印發(fā)《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等政策，激勵社會主體投入礦山生態(tài)修復，解決激勵政策不明晰，礦山建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。例如，已有的因采礦塌陷無法恢復原用途的農用地可據實核定；對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態(tài)修復投資主體后續(xù)土地使用權的方式，激勵社會資本投入；可按有關規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的差別化土地供應方式；礦山存量建設用地修復后的騰退指標可以流轉使用。
事實上，對于礦山生態(tài)修復中土地開發(fā)利用的支持激勵政策相關規(guī)定中早有體現，散見于不同時期的不同文件中。
例如，《土地復墾條例》規(guī)定了退還耕地占用稅、確定長期使用權、政府給予補貼、用作補充耕地指標等土地復墾激勵措施。《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）鼓勵社會資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用，鼓勵土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)?！稓v史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》（國土資規(guī)〔2015〕1號）規(guī)定了歷史遺留工礦廢棄地復墾利用的獎勵政策，將歷史遺留工礦廢棄地復墾按照建設用地增減掛鉤管理?！蛾P于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號）從土地復墾和產業(yè)發(fā)展相結合角度，提出堅持開放發(fā)展理念，將礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理與相關產業(yè)發(fā)展融合推進?！蛾P于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號）規(guī)定，歷史遺留工礦廢棄地復墾形成的新增耕地節(jié)余部分，均可納入補充耕地管理，用于耕地占補平衡。
《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）被認為是在堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”的原則下，集中規(guī)定了礦山生態(tài)修復領域中的土地支持政策，充分釋放了礦山生態(tài)修復領域的土地政策紅利，為礦山生態(tài)修復市場機制的建立提供了政策保障。
2021年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，將礦山生態(tài)保護修復納入重點領域，在規(guī)劃管控、產權激勵、資源利用等方面予以政策支持。鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復方案編制，在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護修復區(qū)域內各類空間用地的規(guī)模、結構、布局和時序。修復后的集體建設用地，符合規(guī)劃的，可根據國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進農村集體經營性建設用地入市，生態(tài)保護修復主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權。社會資本投資修復并依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規(guī)流轉并獲得相應收益。
